省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

　　鄂政发〔2015〕51号

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）精神，进一步鼓励社会资本特别是民间资本投资公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，加强薄弱环节建设，发挥有效投资对稳增长、增后劲的关键作用，促进经济持续健康发展，结合我省实际，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照“稳中求进”的总基调和“竞进提质、升级增效”的总要求，牢牢把握“绿色决定生死、市场决定取舍、民生决定目的”三维纲要，坚持市场化改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，降低准入门槛，完善市场规则，营造机会均等、权利对等、规则平等的投资环境，进一步激发社会投资特别是民间投资活力，增强经济发展内生动力，更好地服务“建成支点、走在前列”大局。

　　（二）基本原则。实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

　　二、着力吸引和鼓励社会资本进入重点领域

　　（三）鼓励社会资本进入交通基础设施领域。按照国家铁路投融资体制改革政策方向，探索将支线铁路的所有权、经营权向社会资本开放，吸引社会法人投资；通过推进沿线土地综合开发等方式，鼓励社会资本参与省内铁路和城市轨道交通项目的投资、建设和运营。争取中国铁路总公司等央企加大湖北境内铁路干线投资力度。

　　鼓励社会资本参与公路项目投资建设。完善收费公路政策，建立收费价格动态调整机制、超额收益分成和超低收益补贴制度，保障社会资本稳定收益。积极引入社会资本，推动赤壁长江公路大桥、武（汉）深（圳）高速嘉鱼北段高速公路等省重点交通项目建设。

　　探索发展“航电结合”等投融资模式，鼓励社会资本投资建设航电枢纽，推进内河航道、船闸建设，将发电收入、船舶过闸费等收益统筹用于建设运营。

　　鼓励社会资本参与干支线机场、通用航空以及机场配套服务设施等建设和运营。

　　鼓励社会资本投资港口建设。建立岸线资源有偿使用制度，通过对其价值进行合理评估，将岸线使用权出租、出让或转让，作价出资或入股等方式，实现岸线资源优化配置和合理开发。

　　鼓励社会资本投资综合客运枢纽、货运枢纽（物流园区）。周边土地资源丰富的枢纽站场项目，在条件允许的情况下，可采取一体化建设模式，将公益性的交通枢纽和经营性开发项目作为整体开发，鼓励社会资本通过公开竞争方式参与建设运营。

　　（四）鼓励社会资本进入市政基础设施领域。加快推进市政基础设施建设运营模式改革。全面推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变，鼓励实行规模化、集约化经营。推进县域内城镇和乡村污水、垃圾处理项目“打包”投资和运营，按照“厂网一体、站网一体、收处一体”原则，实行按行业、分片区打捆招商。鼓励推进城乡供水一体化，实现城乡同城同质供水。大力推进武汉市全国海绵城市试点、十堰市全国地下综合管廊试点建设，鼓励其他城市引进社会资本，开展海绵城市和地下综合管廊建设，提高城市防洪排涝能力，促进地下空间集约化利用。

　　积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。全面放开市政基础设施建设运营市场，建立规范的市政公用事业特许经营权市场。鼓励和引导社会资本以建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等多种模式投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、枢纽站场、公共交通、停车设施等市政基础设施项目。加快盘活市政公用设施存量，政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。

　　加强县城基础设施建设。按照新型城镇化发展的要求，通过吸引社会投资，有效利用土地资源，加快县城基础设施建设，积极推进有条件的县城和重点镇发展为中小城市。积极支持仙桃市、宜城市、孝昌县等地开展县城深化基础设施投融资体制改革试点，推进试点县城基础设施管理体制和运行机制改革创新。

　　（五）鼓励社会资本进入能源设施领域。鼓励社会资本参与电力建设。支持社会资本投资清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造工程。加大对新能源项目支持力度，积极争取国家相关政策，支持新能源发展；在安排省预算内投资、新能源产业发展专项资金时，对社会资本投资的新能源项目予以倾斜支持；推动新能源企业与银行建立银企合作关系，探索以项目售电收费权和项目资产为质押的融资贷款机制。

　　鼓励社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本参与投资建设区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。选取部分低压配电升级改造项目和新能源接入工程，开展社会资本参与建设试点。鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。

　　鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持民营企业参与建设省内天然气管网干支线、城市配气管网、城市储气设施及输油管网支线、原油和成品油商业储备库。鼓励社会资本参与荆州江陵、武汉新港、宜昌枝城、襄阳余家湖等煤炭储备基地建设。

　　（六）鼓励社会资本进入农业和水利领域。培育农业、水利工程多元化投资主体。大力开展农田水利工程产权制度改革和创新运行管理机制试点，鼓励农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。建立积极参与、共同分担的投入机制，引导新型农业经营主体参与水肥一体雾化技术、旱作物节水等工程技术的推广。整合和统筹使用涉农资金，将新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，实施定向精准补贴，提高其投资农田水利基础设施的积极性。鼓励和引导社会资本在粮食主产区、农产品集散地建设农产品仓储冷链物流、加工配送、粮食烘干、农产品期货交易、农产品交易（农贸）市场、农超对接、农村电商等设施。

　　鼓励和吸引社会资本以特许经营、参股控股、承包租赁等多种形式参与重大水利项目的建设和运营。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。支持宜都市开展水权改革试点，重点探索深化农村集体塘堰水资源确权。

　　（七）鼓励社会资本进入生态环保领域。积极推进国有林区和国有林场管理体制改革。建立健全林权动态登记、档案管理、承包合同管理、林权纠纷调解仲裁等制度和林权交易服务平台，进一步规范森林资源流转。鼓励社会资本通过租赁、入股、转让、合作等方式参与集体林权流转，发展多种形式的规模经营。加快推进绿满荆楚行动，鼓励社会资本进入生态公益型林场，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，开展林下经济、森林旅游、经济林产品开发等多种经营。

　　大力推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁、化工等重点行业以及部分重点开发区（工业园区）推进环境污染第三方治理试点，研究制定管理及运营办法，规范合作关系，明确责任边界，强化履约保障，加强执法监管，建设信息平台，建立退出机制，推广典型示范。通过委托治理服务、托管运营服务等方式，建立排污者付费、第三方治理的治污新机制。积极稳妥推进政府向社会购买环境监测服务，实现环境监测服务主体和服务方式多元化。

　　加快推进排污权、碳排放权有偿使用和交易试点。完成全省现有重点工业排污单位的初始排污权核定工作，完善现有规章制度，开展省级以上审批的新（改、扩）建项目排污权交易，启动市（州）排污权交易试点工作。支持企业与银行合作，实施排污权质押融资。逐步调整排污收费标准，落实高于国家最低标准的排污收费政策，完善环保收费与环境损害成本及修复效益挂钩的价费形成机制；实行差别收费政策，对超过排放限值或总量的，加倍征收排污费，对低于排放限值的，给予排污费减免优惠政策。发展碳汇林业，引导造林主体开发具有市场竞争力的林业碳汇产品参与碳排放权交易，在全省选取具备条件的1-2个县（市）开展森林碳汇交易试点。

　　（八）鼓励社会资本进入社会事业领域。研究制定湖北省鼓励民办教育发展的政策措施，创新民办教育发展的体制机制。鼓励和引导社会力量兴办教育，特别是到贫困地区和教育资源短缺地区办学。继续落实民办教育收费由办学机构自主定价政策。

　　积极推动公立医院改革，根据区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理确定公立医院改制范围，支持社会资本通过兼并、重组、托管等多种形式参与公立医院改制。坚持“非禁即入”，允许社会资本举办各级各类医疗机构，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。加快落实对非公立医疗机构和公立医疗机构在市场准入、重点专科建设、职称评定、等级评审、技术准入、科研立项等方面同等对待的政策。将符合条件的社会资本举办的各类医疗机构纳入医保、新农合定点范围，执行与公立医疗机构相同的报销政策。

　　切实履行公办养老机构保基本职能。创新公办养老机构服务供给方式，积极推行公办养老机构公建民营改革。有条件的地方可以将专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业。公办养老机构向社会提供的经营性养老服务和民办养老机构提供的养老服务，实行养老机构自主定价。建立政策引导、社会主体、市场推动的投入、价格和运行机制，以政府购买服务、公建民营、民办公助、政府补贴等多种方式，鼓励社会资本参与养老机构、社区居家养老服务中心等各类养老服务设施的建设和运营。

　　鼓励和支持社会资本投资或捐资、捐助建设图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、展览馆、剧场、体育场馆等公共文体设施，维修保护各类文物保护单位，并按照有关规定在土地、税费等方面给予优惠。鼓励社会力量公平参与文化创意产品研发与经营。鼓励社会资本参与经营性文化事业单位转企改制，落实文化事业单位改制扶持政策。

　　（九）鼓励社会资本进入信息基础设施领域。支持民营资本开展移动通信转售业务、接入网业务试点和用户驻地网业务、网络托管业务、增值电信业务，试点参与机房、铁塔等设施建设和经营。鼓励支持社会力量参与智慧城市、信息惠民、数据中心、物联网应用相关基础平台建设和运营。探索建立民间资本参与研制、发射和运营商业遥感卫星的激励和补贴机制，适当扩大参与范围和比例。鼓励民间资本参与全遥感卫星影像分发服务中心建设。采用财政资金引导、民间资本补充、市场化运营服务的模式，吸引民间资本参与北斗卫星导航地基增强网、省北斗卫星导航产品检测平台的建设和运营服务。鼓励省高新技术产业投资有限公司设立湖北北斗产业投资基金，采取“专业化管理、市场化运作”模式，引导和带动民间资本参与北斗产业发展。

　　三、着力推进政府和社会资本合作（PPP）

　　（十）加快推广政府和社会资本合作（PPP）模式。研究制定省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见。鼓励和吸引社会资本在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采取PPP模式参与项目建设。省财政厅要会同有关部门，加强政策指导，完善体制机制。各行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。

　　（十一）开展项目示范。继续抓好鼓励社会投资省级示范项目的组织实施。研究制定我省推广运用PPP模式的工作措施，逐步建立运用PPP模式的制度体系。各地要选择一批具有稳定收益和社会效益的公共服务、基础设施类项目，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，积极推进PPP模式，及时总结经验、大力宣传，发挥示范带动作用。

　　（十二）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资源流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。

　　（十三）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

　　（十四）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行测算，在政府财务报告中进行反映和管理。

　　四、着力拓宽重点领域融资渠道

　　（十五）引导金融机构加大信贷产品和服务创新力度。鼓励银行、证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合PPP项目的金融产品，参与项目的策划、融资、建设和运营。引导金融机构支持新一代信息技术、新能源、新能源汽车等战略性新兴产业发展，做好现代物流、电子商务、创意产业等新兴领域金融服务工作，大力推进金融机构与新兴产业重点企业对接，支持新兴产业发展和产业转型升级。督促金融机构从组织架构、考核机制和贷款管理等方面采取针对性的措施，拓展抵质押担保物范围，提高贷款审批和发放效率，改善小微企业金融服务。

　　（十六）推动农业金融改革和完善农村金融服务。鼓励和引导金融机构加大对重大水利工程和农田水利的金融支持力度，拓宽贷款还款来源和抵押担保范围。选择在部分经济基础好、产权交易条件成熟的地区率先开展农村产权抵押贷款试点工作，支持银行机构发挥各自优势，推出多样化的农村产权抵押信贷产品。积极推进农业保险可持续发展，探索采取补贴、奖励等方式，支持特色农业保险、设施农业保险和各类农副产品价格指数保险等新型险种发展，强化农业保险服务功能，增强涉农主体抵御风险能力。积极推动政银保三方合作，促进保险机构发展支小支农小额贷款保险，放大强农惠农财政投入效应，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林企业的贷款融资能力。

　　（十七）充分发挥政策性金融机构的积极作用。支持政策性金融机构在国家批准的业务范围内，开展高速公路PPP项目收费权质押贷款、普通公路政府购买服务协议等预期收益质押贷款、航电枢纽发电预期收益质押贷款、港口岸线使用权质押贷款等担保贷款业务，为生态环保、农林水利、交通基础设施、新型城镇化、新农村建设等重点工程提供长期稳定、低成本的资金支持。积极支持国家开发银行湖北省分行为PPP项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，农发行湖北省分行加大对农业科技开发以及新型农业经营主体的信贷投入。

　　（十八）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、特色优势产业等领域的产业投资基金。充分发挥政府引导基金的作用，吸引社会资本共同发起设立股权投资基金、创业投资基金，分别支持重点产业和成长型企业发展壮大。

　　（十九）支持开展股权、债权等多渠道融资。鼓励符合条件的重点领域建设项目采取发行公司债券、企业债券、项目收益债券、中期票据、定向票据等方式通过债券市场融资。支持重点交通建设项目采取股权信托、保险资金股权投资计划等方式，盘活国有股权，筹措建设资金。支持社会资本采取股份制、合资组建项目公司、设立股权基金等方式投资交通项目建设。将没有收益的普通公路、内河航道等交通公益性事业发展，纳入地方政府一般债券的支持范围；将收费公路、枢纽站场等有一定收益的交通公益性事业发展，纳入地方政府专项债券的支持范围。积极推进非公开发行定向债务融资工具用于保障性安居工程建设。

　　五、着力创新政府资源配置方式

　　（二十）充分发挥政府投资的引导带动作用。进一步优化政府投资使用方向。政府投资要集中力量、补齐短板，重点加强公益性和基础性重大项目建设。对鼓励社会资本参与的生态保护、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，可采取投资补助、基金注资、贷款贴息等方式给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。改进政府投资使用方式。重点领域投资项目建设投入，原则上按功能、效益进行合理分摊和筹措，并按规定安排政府投资。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。政府投资安排方式和额度，应根据不同项目情况、社会资本投资合理回报率等因素综合确定。对于支持重点领域建设的投资基金，政府可以通过认购基金份额等方式予以支持。

　　（二十一）完善重点领域价格形成机制。建立健全公益性项目和公用事业成本监审机制，加快改进基础设施价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益。进一步完善水利工程水价形成机制，支持石首市、当阳市、远安县、南漳县开展全国农业水价综合改革试点，探索实行超定额累计加价制度。进一步完善市政基础设施价格机制，对城市供水企业正常经营连续三年出现亏损的，可以启动城市供水价格调整程序；合理调整污水处理费，将污泥处理成本纳入污水处理费中；放开城市供热及延伸服务价格。进一步完善公路收费政策，积极推进全省高速公路车辆通行费统一收费标准，优化高速公路投资建设环境。进一步理顺能源价格机制，加快推进天然气价格改革，2015年实现存量气与增量气价格并轨、工商业同价、简化气价分类；根据国家规定，逐步放开非居民用天然气气源价格，落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策；适度推广天然气发电，逐步推进天然气分布式能源冷、热、电价格市场化；完善可再生能源发电价格政策，通过多种途径对新能源发电进行补贴；研究建立流域梯级效益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策，鼓励燃煤发电机组实现清洁排放。改进社会事业价格管理政策，民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办机构相同的价格政策；养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。

　　六、着力完善工作保障机制

　　（二十二）加大简政放权力度。继续深化投资体制改革，对投资项目行政审批事项进行合并、取消和下放，减少审批环节，规范审批流程，提高服务效率。严格按照国家有关要求，清理精简前置审批条件。强化纵横联动协管，切实落实已取消、下放的审批事项。建立重大项目部门协调联动机制，合力推进重点领域建设项目加快实施。

　　（二十三）完善联合审批机制。加快推进全省投资项目网上联合审批平台二期工程建设，确保2015年实现省、市（州）、县（市、区）三级全覆盖。各地、各有关部门要主动公开各项审批手续办理的条件、流程、所需材料、办结时限和其他事项等,对审批要求和所需条件实行一次性告知。对纳入联合审批范围的项目，采用“同步办理、限时办结、统一反馈”的运行模式，全面推行并联审批，提高审批效率。

　　（二十四）加强政策引导支持。认真落实国家鼓励和引导社会资本进入重点领域的政策，对国发〔2014〕60号文件明确的各项政策和国家有关部委出台的配套措施，省有关部门要按照职责分工，抓紧制定相关实施细则，确保政策措施落到实处。各市（州）、县（市、区）人民政府要加强组织领导，健全工作机制，抓紧制定具体方案，协调推动重点领域投融资机制创新。要加强政策宣传解读，及时公布重点领域的发展建设规划及布局，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，稳定市场预期，充分调动社会投资积极性。省发展改革委要会同省有关部门加强对本实施意见落实情况的督促检查，重大问题及时向省人民政府报告。